土地供應充斥思想陷阱　環境及社會成犧牲品

概要
香港正面對樓價高企及公營房屋供應不足，市民每天承受著高昂的租金、巨大的供樓壓力、漫長的公屋輪候時間，甚至越來越多人別無他選惟有入住「貴、細、擠」的劏房。

是次諮詢文件清楚承認以上問題的存在，但卻將問題簡化並單純歸咎於「土地匱乏」，務求營造一個「若不開發大量土地，就不可能解決社會問題」的氛圍。政府將此議題交給土地供應專責小組解決，並鼓勵市民積極「討論」。做法不但進一步加劇社會的分歧和不滿，更是極不負責任的舉動。然而，若果不優先處理土地規劃制度、房屋制度以及金融政策的漏洞和不公等根本性問題，就無法解決公屋的迫切需要及樓價高企的問題；反而在社會需要和自然保育之間製造不必要的對立，而犧牲的往往是公眾利益和自然環境。

作為以「人鳥和諧‧自然長存」為宗旨的環保團體，香港觀鳥會（本會）尤其關注土地選項的環境可持續性。《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景及策略》已指出本港策略性的規劃目標是「要倡導可持續發展，以滿足香港現時及未來的社會、環境及經濟需要和訴求」，並將香港提升為「宜居、具競爭力和可持續發展的『亞洲國際都會』」[1]。本會認為政府應跟隨這原則決定土地利用的優次，以達至自然保育及可持續發展。

可是十八個土地選項中有不少選項會帶來不可逆轉的環境破壞，例如開發郊野公園、填海、填平水塘及開發農地等。本會擔憂以上選項將激發更多在保育地帶上的城市發展，加速生態破壞。這不但違反香港自身的規劃法例和本港的《生物多樣性策略及行動計劃》，亦有違大灣區所倡議的「綠色及健康生活環境」和全國生態保護紅線制度的保育意向，更與國際《生物多樣性公約》的保育精神背道而馳。

開發郊野公園的語言偽術
早於2017年1月的施政報告中，政府已提出「用郊野公園內少量生態價值不高、公眾享用價值較低、位於邊陲地帶的土地用作公營房屋、非牟利的老人院等非地產用途」[2]。是次土地供應的公眾諮詢文件與政府的計劃互相呼應，將兩幅郊野公園「邊陲地帶」以及開發更多郊野公園納為土地供應選項。然而，《郊野公園條例》（香港法例第208章）清楚列明政府有責任「保護郊野公園及特別地區內的花草樹木及野生生物」，更要「避免在相當程度上減損郊野公園的享用價值及宜人之處」。開發郊野公園是試圖淡化郊野公園受條例保護的本質，並挑戰以自然保育和保障公眾享用價值為目標的良好立法原意。

再者，「邊陲地帶」一詞具誤導性，既含糊又沒有指明地點是位於郊野公園範圍以內或以外。但其實「邊陲地帶」實質所指的根本就屬於郊野公園範圍之內[3]。再者，以「生態價值不高和公眾享用價值較低」作為開發具保育價值地帶的藉口已非新鮮事，檢視政府在發展「綠化地帶」的往績，政府雖然一直公開表示只會將「生態價值較低」且有植被的「綠化地帶」改劃作發展用途，可是最終卻發展了不少有中至高生態價值、有緩衝功能及位於「綠化地帶」的林地（請參考本會的「香港生物多樣性及保育重點指標報告2015-2017」[4]）。因此，實在難以令市民相信政府發展「生態價值不高、公眾享用價值較低」的郊野公園的承諾。只有在其他可行的土地供應方法已經耗盡及取得市民的共識下，方可考慮發展郊野公園作為最後選項，並須嚴格遵從所有相關的法例及國際最佳做法。

蕉徑農地 COMPRESS

開發農地及「公私營合作」的陷阱
農地不僅生產農產品，為農民帶來收入，更為本地消費者提供更多食物選擇。此外，它的生態、景觀和文化價值亦不容忽視。以上水塱原為例，本會和長春社與當地農民進行管理協議計劃，當中包括種植水稻和濕地管理，為各種野生動物提供棲息、繁殖和覓食地方，促進了該區的生物多樣性，全球極度瀕危的黃胸鵐亦在遷徙期間穩定地在塱原出現。此外，農業用地可作為城市、鄉村、溪流和郊野之間的緩衝區，同時可作野生動物的生態走廊，讓牠們能夠在分散的棲息地或郊野公園間移動，使香港在高度城市化的情況下亦能促進更完整的生態系統。此外，魚塘亦被視為一種農地，尤其在后海灣一帶更具有高保育價值。這些魚塘和鄰近的濕地是鳥類的重要覓食、棲息和繁殖地，並為米埔內后海灣拉姆薩爾濕地生態系統的一部分。

但農地一直面對很大的發展威脅，且沒有全面有效的機制保護，令可耕農地持續減少（請參考本會的「香港生物多樣性及保育重點指標報告2015-2017」[4]）。過去五年，「農業」地帶的規劃申請，獲城市規劃委員會批准的比率超過六成[5]。在近年土地短缺的恐慌下，農地更被視為具發展及投資潛力。已平整的農地地價比適合耕種的高出五倍[6]，促使更多人進行堆填及非法傾倒活動以提升日後的發展潛力。

土地供應其中一個選項是以公私營合作發展積存已久的私人持有新界農地。然而諮詢文件幾乎沒有就農地上的作業及活動，或其囤積的現況著墨，更沒有提及其生態、經濟及社會價值及功能，反而大篇幅討論以「公私營合作」模式開發農地。這樣的演繹方式不但有礙市民對農地價值的基本理解，更進一步將農地商品化。公眾諮詢文件中提到，「公私營合作」仍須透過城市規劃委員會作土地用途改劃或甚至增加發展密度。本會擔心「公私營合作」會合理化發展商一直在農地及魚塘提出的發展項目，導致更多農地及魚塘被破壞及開發。鑒於早年政府提出改劃綠化地帶的經驗，儘管環保團體極力反對，並指出選址具有生態保育價值，和政府所承諾的改劃準則不一致，但城市規劃委員會仍會考慮到「應付殷切的住屋需求」而批准改劃[7]。本會擔憂推行「公私營合作」時將會出現類似的情況。

棕地優先並堵塞土地漏洞
發展局編寫給土地專責小組的討論文件和是次公眾諮詢文件都同樣提到，香港的棕地與其他國家的棕地不同，因為它們並非閒置，而是有業務運作，因此發展過程將會十分艱難。然而，本會認為香港棕地是不當使用土地和執法不力所造成的結果，政府絕對有責任糾正這些不恰當和低效的土地使用。若然棕地上的作業對社會有益（例如回收行業），政府應將其遷移到適當的地點，以免造成進一步破壞環境，並考慮給予補貼以協助企業生存。與此同時，應立即堵塞土地規劃制度的漏洞，防止棕地進一步擴散至周邊地區。

總結
香港是獨一無二的國際都會，雖然擁有相當高的人口密度，但仍能輕易前往郊野公園。城市人的生活空間和生活質素都日漸變差，這種得天獨厚的郊野空間漸漸成為香港人珍重的核心價值。是次土地供應公眾諮詢不但不能舒緩現時迫切的房屋問題，更會激發更多社會階層之間的衝突，甚至造成社會需求和自然保育的不必要對立。本會認為政府必須先確保房屋為香港市民的基本生活必需品而非投資商品；繼而決心扭轉現行法例、制度和執行上的不公局面，並在無須犧牲環境和社會利益的前題下令香港提升為宜居、具競爭力和可持續發展的「亞洲國際都會」。

[1]《香港2030+：跨越2030年的規劃遠景及策略》公眾參與書冊. 取自 https://www.hk2030plus.hk/TC/document/2030+Booklet_Chi.pdf
[2] 香港特別行政區政府（2017年1月18日）。二零一七年施政報告第117段。取自 https://www.policyaddress.gov.hk/jan2017/chi/p116.html
[3] 香港特別行政區政府（2017年6月28日）。立法會二十一題：關於兩幅郊野公園邊陲地帶土地的研究【新聞公報】。取自 https://www.info.gov.hk/gia/general/201706/28/P2017062800416.htm?fontSize=1
[4] 香港生物多樣性及保育重點指標報告2015及2017。取自 https://www.hkbws.org.hk/cms/index.php/reports
[5] 由2012至2016年，城規會在綠化地帶及農業用地（i）接獲規劃申請的宗數，（ii）獲批規劃申請的宗數，（iii）獲批比率為：（i）100 及 225，（ii）48 及138，（iii）48% 及 61%。以上數字是由法定規劃綜合網站2獲取數據並計算而得。
[6] 農地的地價可以有極大的變化，由每平方呎$250的優質可耕農地，到每平方呎$1,309的已平整、舖了水泥及已適合發展的農地。取自 https://www.28hse.com
[7] 城市規劃委員會會議（2018年6月21日）將軍澳綠化地改劃申請。取自 https://www.info.gov.hk/tpb/en/meetings/TPB/Minutes/m1171tpb_e1.pdf